《青年记者》2013年3月上，p.p.80-82
2013年1月21日，贝拉克•奥巴马在第二任总统就职演说中重申，“我们始终明白，当时代改变，我们自己也必须改变。”改革创新，是生命活力的体现，是国家实力的源泉。自两次世界大战起，美国在对外宣传领域就致力于渠道建设，而且不断变革前进，已积累了很多经验和教训，颇值得当下中国借鉴。
美国的对外宣传历史悠久，但本文聚焦于本世纪的外宣变革。当然，为准确理解变革，有时也需要考察其历史背景。在中国利益全球化的今天，笔者探讨美国外宣媒体的演化，就是要探索中国外宣媒体的现代化、全球化之路。在经济突飞猛进的今天，如何塑造利我国际舆论环境，已是中国战略家面临的重大课题。
一、 国际竞争环境之变化
在乔治•W•布什执政期间，美国奉行单边主义政策，导致美国的国际形象急剧下滑。9.11事件更是当头棒喝，迫使美国人进行战略反省。反省的结果是，美国亟需提升说服能力，并需将其与军事力量整合运用。于是，美国战略家提出，国家实力由外交、信息、军事和经济（合称DIME）组成。信息被赋予了如此高的战略地位和战略价值。
战略界的建议很快获得决策层认可。美国前国防部长罗伯特‧盖茨强调，冷战“既是军事力量的对抗，也是思想意识的较量。” 他进一步阐述，“从长远来看，我们无法通过杀戮或俘虏来夺取胜利。在20世纪，非军事行动——劝说和激励——是赢得意识形态对抗的重要武器。在21世纪同样如此，甚至更为重要。”美国前国务卿希拉里上任伊始就强调“软实力”的作用。
白宫、国防部和国务院很快便出台了相关政策文件，一系列相关概念，如“软实力”、“巧实力”、“思想战”、“公共外交”、“战略传播”、“非动力作业”，纷纷出笼或重新获得青睐。2002年上半年，时任美国总统乔治•W•布什签署总统令，特别关注政府与非政府组织、国际机构、新闻媒体和盟友的关系。2002年6月美国参议院外交委员会提交了“自由促进法案”，意图重振公共外交，遏制反美宣传，培训媒体大使。
2006年9月，时任美国总统乔治•布什总统发布的《打击恐怖主义国家战略》指出：“长期而言，反恐怖主义战争的胜利意味着必须取得‘思想战’的胜利。” 2010年5月，美国总统办公室签发的《国家安全战略》列举了国家实力的八大支柱：国防、外交、经济、发展、国土安全、情报、战略传播、美国人民和私营机构。为应对新媒体挑战，美国国务院成立了专门机构，国防部和各军种都颁布了自己的新媒体条令。
二、 美国外宣媒体之架构
目前，美国由政府资助的非军事类国际广播电视全部由广播理事会（Broadcasting Board of Governors，简称BBG）管理。广播理事会成立于1990年，最初隶属于美国新闻署（United States Information Agency，又译作“美国信息局”）。美国新闻署成立于1953年，其使命是“理解、告知并影响外国公众以推进美国国家利益”。1999年10月1日，美国新闻署被取消，广播理事会成为独立的联邦机构。
广播理事会现在管辖的广播电视网络有五个。无论从诞生动机还是现实运作分析，这些便是美国货真价实的外宣媒体。
1、美国之音：由战时情报局(Office of War Information)于1942年2月组建，现在它以43种语言，经由广播、电视、网络和手机向全球传播。
2、自由电视台（Alhurra）/萨瓦电台（Radio Sawa）：隶属于美国“中东广播网”，使用阿拉伯语广播。自由电视台还辟有伊拉克频道。
3、自由欧洲电台/自由电台：使用28种语言向21个国家广播，听众横跨11个时区。负责运营面向伊朗的波斯语广播Radio Farda。
4、自由亚洲电台：每天使用9种语言通过广播、电视和网络传输节目。针对中国的内容采用了普通话、广东话、维吾尔语和3种藏语方言。
5、马蒂电（视）台（Radio and TV Martí）：隶属于美国“古巴广播办公室”，使用西班牙语，定向服务古巴人民。
三、 美国外宣媒体之变革
在美国的外宣媒体中，美国之音是排头兵，总被委以重任。每当国际局势剧变，美国战略重心转移，美国之音的任务常被调整，所采用的语种和节目时间也会相应调整。2001年，美国之音采用了53种语言。美国其它国际广播也紧紧围绕美国国家利益调整。譬如：
1、 1989年，当中国社会动荡之际，美国之音及时增加了普通话和广东话播音时间，试图将“真相”传给更多中国人。
2、 1991年，前苏联解体后，美国大幅削减了国际广播的预算，但针对古巴的马蒂电（视）台例外。与此同时，美国之音增加了不少新语种广播，包括藏语、库尔德语、克罗地亚语、塞尔维亚语、波斯尼亚语、马其顿语、卢旺达-隆迪语。
3、 2002年，9.11事件后，美国组建了“中东广播网”，其中萨瓦电台主要服务年轻人，以流行音乐为主，新闻节目为辅。
4、 2005年，美国之音将在华盛顿的夜班编辑办公室迁到香港，改为白班，一为扩大新闻采访范围，二为节约运作成本。不过有分析说，美国之音此举是为加强情报收集能力，方便干预香港事务。
5、 2010年9月，美国之音开始在苏丹播音，因为美国在苏丹南部的利益显著增加。
当全球信息生态发生变化时，美国的外宣媒体在内容制造和传播方式上也随之调整。例如：
1、 1994年1月31日，美国之音开始网络传播。现在除了门户网站、新闻网站外，VOA还通过社交媒体与用户交流。
2、 2011年2月，由于中国国内广播听众锐减，美国广播理事会向国会提出，拟于2011年10月起停止美国之音的普通话和广东话广播，但该提案被否决。
3、 2011年，美国国会对美国之音中文部的拨款日趋减少，美国之音的中文节目从2011年5月8日起缩短为每天播音8小时，并停播了部分非新闻类节目。
4、 2011年6月18日，VOA推出了iPhone中文应用程序，开始通过手机服务中国用户。
5、 2012年6月18日，美国之音推出“VOA卫视”，使用26种语言播出。
6、 针对特别封闭的欧洲国家，自由欧洲电台/自由电台使用SMS短信发送新闻。
2011年6月，广播理事会在拜会时任国务卿希拉里时表示，理事会计划对美国的国际广播进行系统改革，而且已开始实施为期五年的战略计划。理事会称，改革不会在一夜之间完成，但是正在实施的改革“将提升广播理事会履行支持国家利益的使命”。希拉里对此予以鼓励。
四、 美国外宣媒体之管理
美国外宣媒体的主管机构随着政府涉外部门的调整而调整。以美国之音为例，1942年成立之初隶属于战时情报局，1945年划给国务院，1953年后划归美国新闻署，自1999年10月1日至今，由广播理事会管辖。
1994年4月30日，为强化对外广播，时任美国总统克林顿签署法案，成立了国际广播局，隶属于美国新闻署。1999年10月1日，美国新闻署撤消，国际广播局划归广播理事会管辖。自该日起，广播理事会成为独立的联邦机构。
广播理事会的理事大多是义务的兼职人员，没有足够的时间和资源来管理庞大的国际广播网络。广播理事会的理事须由总统提名，并经议会确认。广播理事会有时长达数年人员不足，有时竟连续数年没有主席。
广播理事会成员还被批评不够专业。有论者建议，应剥夺广播理事会的管理权，代之以建议权。2010年4月，参议员汤姆•柯本在接受采访时直言不讳，“广播理事会是联邦政府中最没价值的部门，其成员对媒体和外交政策一无所知。”其他参议员也表达了强烈的不满。
2004年，美国“政府问责办公室”就国际广播发布了系列评估报告。其中一份报告称，“从组织结构上看，五个网络各自独立已导致诸多弊端：语种上重叠，节目内容重复，新闻采集和支持项目冗余，彼此难以协调。”2011年3月1日，时任国务卿希拉里在听证会上表达了对美国国际广播的强烈担忧。
2012年夏，广播理事会提出将自由亚洲电台、自由欧洲电台/自由电台、中东广播网合并（以下简称“三台合一”）。此计划引发了强烈批评和反对。2012年6月7日，众议员Zoe Lofgren致信广播理事会负责人表达关切和反对。民间观察组织和人士也表达了反对意见。
2012年11月1日，自由亚洲电台藏语部负责人阿沛•晋美突遭解职，引发轩然大波。美国众议院外交事务委员会监督和调查小组委员主席德纳•罗拉巴切致信自由亚洲电台台长、流亡藏人“司政”洛桑桑盖，以及国会其他重量级议员，对外国力量干预藏语部人事安排表示担忧和不满。藏语部的问题不过刚被揭开一角。据说，“三台合一”计划已引发竞争与倾轧。
2013年1月23日，美国前国务卿希拉里在听证会上说，由于预算削减，广播理事会已无法正常工作。她说，广播理事会现已病入膏肓，亟需“帮助、介入和改革”。希拉里说，在国家利益存在的地方，广播和电视依然是很重要的媒体。 2013年1月31日，希拉里在外交关系委员发表演讲时称，我们的广播媒体几乎已被放弃，这是个错误。广播理事会理应是现代化、高效率的。
五、 美国外宣媒体之启示
从1942年美国之音开播至今，美国外宣媒体已有70余年的历史了，其经验和教训都是宝贵的财富。概而言之，美国外宣媒体的主要经验是：
其一，科学制导。美国的外宣媒体注重市场调查和效果评估，其决策的科学性较高。譬如，调查发现，目前中国的短波用户只占中国人口的0.04%，比例较低，于是广播理事会提出停止对华广播。即使在古巴那样难以公开调查的国家，媒体依然通过电话访谈、访问移居美国的古巴人等方式开展调查。
其二，因地制宜。《美国之音宪章》规定，“必须赢得听众的注意和尊重”。美国的外宣媒体在这方面十分灵活。譬如，面对中东的萨瓦电台定位于35岁以下思想活跃、渴求变革的年轻人。广播内容注重趣味性、时效性，以流行音乐主打，而将新闻节目置于次位。再如，VOA的粤语节目常聚焦广东水污染。
其三，与时俱进。随着通讯与网络技术的发展、信息生态的演变，外宣媒体在传播渠道、技术、内容、策略方面都随之进化。美国外宣媒体在新闻采集、编辑、传输方面的设备都是最为先进的。VOA是世界上首家通过网络传播的新闻媒体，目前拥有世界上最庞大的综合型数字音响系统。
其四，全程评估。外宣媒体不仅开展内部评估，“政府问责办公室”、国务院和广播理事会的“总检察长办公室”更肩负监管之责。参众两院的相关议员和委员会也都负有监督义务。譬如，在晋美被解职事件上频频发声的议员德纳•罗拉巴切就是众议院外交委员会欧洲、欧亚及新兴威胁附属委员会的主席。
当然，美国外宣媒体存在诸多问题。美国的国际广播是战时的产物，天生具有宣传的本性。美国之音是由战时情报局创建的，其动机不言自明。《美国1994年国际广播法案》规定，自由亚洲电台的使命是“传播信息与思想、推进美国外交政策之目标”。今天，美国的国际广播是公共外交与战略传播的作业平台。
1999年，曾供职于克林顿政府的人权专家Catharin Dalpino称，自由亚洲电台是“在浪费钱”。她个人的研究显示，自由亚洲电台严重依赖流亡中的异议人士，内容极不平衡，它的节目不像是报道，而像是民主教材。即使在美国人听来，自由亚洲电台都是在宣传。 外宣媒体都由政府资助，没有市场压力，这损害了其创造力和生命力。
成立于1983年的马蒂电台和成立于1990年的马蒂电视台都是针对古巴的宣传媒体。美国政府问责办公室指责马蒂电（视）台使用攻击性、煽动性语言和未加证实的消息进行政治宣传，甚至把个人观点当作新闻。 还有人指责马蒂电视台违背国际法，未经许可就向主权国家传输广播电视信号，是典型的信息帝国主义行为。
1996年，马蒂电（视）台的演播室从华盛顿迁到了迈阿密。马蒂电台专注于当地突发事件，借助手机把报道传递给古巴博客作者和独立记者。自2004年8月起，马蒂电（视）台开始从飞机上向古巴发送信号，成本很高，但马蒂电视台的收视率仅为1%的三分之一。VOA为伊朗量身订做了讽刺性电视节目。所以，美国的外宣媒体时常被指责鼓动骚乱。
在信息时代，人们接收的信息更加丰富、多元，鉴别能力已显著提高，而外宣媒体却陷于“思想战”泥潭不能自拔，以拓展国家利益为最高指针，最终难逃被抛弃的命运。美国之音就是明证。二十年多年前，美国之音在中国——尤其是知识分子中——威名赫赫，然而今天，还有多少人会关注它、相信它呢？在很大程度上，使命决定了其命运。中国须引以为戒。
（作者系海南大学传播学研究中心主任、国际战略传播学会理事长）
